Права этносов в российском законодательстве

Проблему защиты прав  различных этносов человечество пытается решить последние 350 лет. За три с половиной века было подписано множество соглашений и договоров, создано огромное количество организаций,  подписаны кипы  конвенций и иных законодательных актов. И что же? Какова ситуация с защитой прав этносов сегодня? Найдено ли наконец приемлемое решение? Пытаясь найти ответ, мы сталкиваемся с тем, что многие положения международного права сами по себе парадоксальны уже в теории, а их применение на практике и вовсе невозможно. Как быть, например, с констатацией права каждой нации на самоопределение и гарантией каждому государству его целостности и неделимости? Нестыковка этих правовых норм уже породила множество разногласий, обернувшихся  кровавыми конфликтами. Пожалуй, трудно назвать державу, не страдающую от межэтнических неурядиц.

Многолетняя практика убедительно доказала, что универсального решения проблемы нет. Каждая этническая группа уникальна по-своему и не может, да и не должна жить в условиях, навязываемых большинством, в реалиях окружающего иного мира. Анализируя проблемы национальных меньшинств, мы приходим к выводу, что индивид, относящий себя к конкретной этнической группе, как правило, видит мир в бинарной оппозиции «свой – чужой»  и , соответственно, сталкивается с дилеммой – быть ассимилированным, утратив свою национальную самобытность, потеряв связь историческими корнями, или стать изгоем в обществе иной культурной традиции. Можно ли избежать в этих крайностей и найти компромисс? Усилия международного сообщества по улучшению ситуации направлены на интеграцию меньшинств в политические структуры, повышение безопасности, возвращение перемещенных лиц и беженцев на места прежнего проживания, восстановление и возврат незаконно занятой недвижимости, доступ к рабочим местам, образованию и здравоохранению и, в то же время, на сохранение их как наций. Особенно актуально это для России, как уникального полиэтнического государства.  Права этносов в Российской Федерации обозначены рядом нормативно-правовых актов, которые призваны гарантировать эти права. Почти 80%  граждан нашей страны относит себя к русскому народу. На территории Российской Федерации проживает около 200 этносов, и это составляет почти 1/5 российского населения. Среди этих этносов, помимо русского народа, отметку по численности в миллион человек превышает или немного не достигает целый ряд народов. Однако большинство народов, проживающих на территории Российской Федерации, представляет собой небольшие по численности этносы, как правило, не превышающие 50 тысяч человек, расселившиеся компактно или дисперсно по всей территории государства. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо территориальных образований.

Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве и заключенных ею международных договорах.

В Российской Федерации существует собственная, весьма обширная, нормативно-правовая база, призванная гарантировать защиту прав национальных меньшинств. Основными из них являются:

Закон Российской Федерации от  30.04.1999  № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных и малочисленных народов Российской Федерации»

Согласно данному закону, коренными малочисленными народами Российской Федерации считаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень  коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством  Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы. Также Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации дает определения традиционного образа жизни малочисленного народа, исконной среды обитания малочисленных народов, общины и иной формы общественного самоуправления, уполномоченных представителей малочисленных народов и этнологической экспертизы и гарантирует связанные с этим права. Закон определяет полномочия федеральных органов государственной власти по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Кроме того, закон гарантирует лицам, принадлежащим к малочисленным народам, судебную защиту их прав и определяет особенности направления на гражданскую альтернативную службу граждан, относящихся к коренным малочисленным народам, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами. Статья 10 данного закона посвящена гарантиям прав малочисленных народов на сохранение и развитие своей самобытной культуры.

Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1
«О языках народов Российской Федерации» охватывает сферы языкового общения, подлежащие правовому регулированию, и не устанавливает юридической нормы использования языков народов Российской Федерации в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных  и религиозных объединений и организаций.

Закон определяет правое положение языков – государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык, республики вправе устанавливать в соответствии  с Конституцией Российской Федерации свои государственные языки. В местностях компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущих за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик, в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности. Порядок использования языков в таких местностях определяется законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Закон устанавливает государственные гарантии равноправия и защиты языков народов Российской Федерации, предусматривает программы сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации, определяет культурные и политические права народов, говорящих на этих языках, среди которых: право на выбор языка общения, воспитания, обучения, изучение и преподавание языков народов Российской Федерации. Закон определяет язык официального опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, язык подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации.

Отдельные главы закона посвящены использованию языков народов Российской Федерации в деятельности государственных органов, организаций, предприятий и учреждений; использованию языков в отношениях Российской Федерации с зарубежными странами, международными организациями, субъектами Российской Федерации и языку наименований географических объектов, надписей и иных указателей.

Закон Российской Федерации от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры; также в законе прописаны принципы, правовое регулирование и права национально-культурной автономии; порядок учреждения и регистрации, а также система национально-культурной автономии.

Закон призван обеспечить права на сохранение и развитие национальной культуры, для чего и гарантирует защиту ряда социальных, экономических и, особенно,  культурных прав. Приводить полный перечень прав представляется бес перечень привоь права на сохранение и развитие национальной культуры, для чего и гарантирует защиту ряда социальных, экономичсмысленным, поскольку они дублируют права, прописанные в уже рассмотренных нами законах.

Закон Российской Федерации от 20 июля 2000 года № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» устанавливает общие принципы организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов, а также определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления и оперирует такими понятиями, как коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; представители других этнических общностей; общины малочисленных народов; семейные (родовые) общины малочисленных народов; территориально-соседские общины малочисленных народов; союзы ( ассоциации) общин малочисленных народов.

Действие данного закона распространяется на все общины малочисленных народов, в том числе созданные до его вступления в силу, а также на союзы общин малочисленных народов. В законе прописаны права и обязанности членов общины малочисленных народов, принципы организации и деятельности, ограничения на организацию и деятельность общин малочисленных народов, а также их взаимоотношения с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следует отметить, что Российская Федерация ратифицировала ряд международных конвенций, призванных гарантировать права этносов в государстве, среди них есть Рамочная конвенция о защите прав национальных меньшинств, ратифицированная Российской Федерацией Федеральным законом от 18 июня 1998 г. № 84-ФЗ со следующим заявлением:

«Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина "национальное меньшинство", которое не содержится в Рамочной конвенции. По мнению Российской Федерации, попытки исключения из сферы действия Рамочной Конвенции постоянно проживающих на территории государств участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, противоречат целям Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств».

Российская Федерация – государство многонациональное. Данный факт, убедительно подтвержденный последней Всероссийской переписью населения 2002 г., отражен в Конституции Российской Федерации. Многонациональность народа Российской Федерации, как её фундаментальная основа, подчеркивается не только в преамбуле Конституции РФ, но и в основах конституционного строя. В ст. 3 определяется, что многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Многонациональность развивается и детализируется и в других главах и статьях Конституции РФ, посвященных, в частности: гарантиям равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии (ст. 19); праву каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, а также на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26); не допущению пропаганды или агитации, возбуждающих расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; запрету пропаганды расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 29) и др. Это – гарантии прав на национальную самобытность на уровне индивидуума.

Вместе с тем Российская Федерация государство не только многонациональное, но и многонародное. В настоящее время в стране насчитываются десятки народов. Многонародность закреплена и регламентируется в Конституции РФ, которая принималась, как это отмечается в ее преамбуле, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ устанавливается, что федеративное устройство Российской Федерации основано, в том числе на равноправии и самоопределении народов в РФ. В ч. 1 ст. 9 в развитие соответствующих международно-правовых актов закрепляется, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Важно подчеркнуть, что положения этих двух статей составляют основы конституционного строя и им не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ, а тем более федеральные законы и, естественно, законы субъектов Федерации, то есть с ними должны корреспондироваться другие нормы Конституции и принимаемые в Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты.

Одной из форм национального самоопределения народов являются, как известно, республики. В ст. 68 Конституции РФ закрепляются положения о том, что республики вправе устанавливать свои государственные языки, а также порядок их функционирования, что Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

В ст. 69 устанавливается, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится регулирование и защита прав национальных меньшинств, однако здесь ничего не говорится о регулировании и защите прав народов РФ.

В ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов отнесены опять-таки защита прав национальных меньшинств, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д. О народах опять-таки ни слова.

Как  мы видим, в российской Конституции регламентируются как национальные права граждан, так и права народов, которые затем развиваются и детализируются в федеральных законах, таких, например, как «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О языках народов Российской Федерации», «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», «О национально-культурной автономии», а также в законодательстве республик Российской Федерации. При этом в методологическом плане важно иметь в виду, что права граждан и права народов тесно взаимосвязаны между собой и составляют органическое единство. Их всегда необходимо рассматривать в совокупности, в комплексе, в развитии и ни в коем случае нельзя противопоставлять друг другу.

Для характеристики этнических общностей страны в Конституции РФ применяется следующая градация: народы, коренные малочисленные народы, национальные меньшинства, малочисленные этнические общности. Однако на практике довольно распространенным является упоминание о том, что в Российской Федерации проживает такое-то количество больших и малых народов. Например, А. Торшин, заместитель Председателя Совета Федерации в «Парламентской газете» за 23 апреля 2003 г. в статье «Лучше решать проблемы, чем терпеть» пишет: «Российская Федерация по своему этническому составу – уникальное сообщество, в котором на сегодняшний день насчитывается более 170 больших и малых народов».

При этом очевидно, что с точки зрения конституционно-правовой на федеральном уровне достаточно подробно разработаны гарантии прав коренных малочисленных народов, нежели права и гарантии других разновидностей народов. Разграничение здесь с точки зрения численности народа не проводится, а если и проводится, то достаточно условно. Так, в соответствии с Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» к этой категории относятся народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Между тем от численности народа, зависят, в конечном счете, выбор формы его самоопределения, гарантии его прав.

Что касается иных народов Российской Федерации, кроме малочисленных, то их статус, права и их гарантии в конституционно-правовом смысле практически не разработаны. А это создает порой недопонимание остроты назревших проблем конкретных народов, либо ведет к необоснованным претензиям с их стороны, либо, наоборот, имеет место игнорирование и отклонение их законных требований, ущемление их прав и насущных интересов. Эти проблемы,  должны стать предметом пристального внимания, как для исследователей, так и для федерального и региональных законодателей.

         Несмотря на огромное количество законов, постановлений и указов, гарантирующих на бумаге защиту прав национальных меньшинств, кардинальных улучшений в положении малых этносов не произошло.

Особенно тяжелым можно считать положение народов Кавказа, дискриминация которых происходит на всей территории России, не говоря уже собственно о Чеченской Республике, где антитеррористическая операция до сих пор далека от завершения. Антикавказские настроения в обществе становятся все более заметны, причем не только в приграничных южных регионах, жители которых непосредственно контактируют с вынужденными переселенцами с Кавказа, но и в центре России. Не способствуют снижению кавказофобии действия представителей правоохранительных органов, постоянные проверки паспортного режима, в ходе которых задержанными в большинстве своем оказываются выходцы с Кавказа.

По-прежнему проводится дискриминационная политика по отношению к туркам-месхетинцам и армянам в Краснодарском крае, несмотря на то, что федеральная власть неоднократно демонстрировала озабоченность положением национальных меньшинств и существующим беззаконием. За прошедший год Краснодарский край и Ставрополье – регионы, где уже несколько лет проводимая местными властями шовинистическая политика пользуется полной поддержкой общества.

Между тем, федеральная власть не выполняет своих обязательств по отношению к вынужденным переселенцам. Так, по свидетельству председателя правительства Ставропольского края Н. Пальцева, к 2002 г. только 28% вынужденных переселенцев смогли получить финансовую помощь от государства

Новые аспекты отношения государства к этническим меньшинствам выявила состоявшаяся в октябре 2002 г. Всероссийская перепись населения. Любое лицо имело право указывать свою национальность или воздержаться от указания оной (согласно Конституции РФ и федерального закона № 82-ФЗ). Подготовка перечня существующих национальностей и этнических групп была возложена на Институт этнологии и антропологии РАН. В разработанном перечне было устранено существовавшее в советское время деление национальностей на «основные» – государствообразующие, и «неосновные», ранее учитывавшиеся в составе более крупных национальных образований. Кроме того, в список был внесен ряд этнических групп, не включенных туда в советское время. В ходе переписи национальность должна была фиксироваться только на основании заявления опрашиваемого, без учета его паспортных данных.

В ряде случаев эти новшества натолкнулись на сопротивление уже не федерального центра, а республиканских властей и элит. Так, например, возможность включения в список в качестве самостоятельного этноса цезов, кайтагцев и еще несколько народностей, проживающих на территории Дагестана, побудило дагестанские власти обратиться в Институт этнологии и антропологии РАН с рекомендацией ограничиться внесением в готовящийся перечень только 14 народов в качестве самостоятельных (все остальные при этом учитывать в составе более крупных групп) из опасения, что привычная этническая картина в республике окажется сильно измененной, что может привести как к общественным волнениям, так и переделу власти.

Наиболее ярко эта ситуация проявилась в Татарстане, где стремление кряшенов обозначить себя как самостоятельный этнос вызвало бурю протеста как со стороны властей Татарстана, так и татарской элиты, настаивавшей на признании лишь религиозной особенности кряшенов и отрицавшей их этническую самостоятельность. В прессе регулярно появлялись сообщения о том, что попытка кряшенов (а также мишарей и ногайбаков) выделиться из состава татарской нации есть не что иное, как «расчленение» народа под давлением федерального центра.

Аналогичную картину можно было наблюдать и в других регионах России. В Северной Осетии опасение республиканских властей вызвало возможное «разделение» осетинского народа на кударцев, иронцев и дигорцев. Глава Республики Алтай, например, опасаясь, что недостаточное количество представителей «титульной нации» может привести к тому, что республика вновь будет введена в состав Алтайского края, пообещал сам записаться алтайцем . Последовать его примеру призвали граждан и местные власти, отказываясь признать самостоятельными этническими группами челканцев, телеутов, теленгитов и другие народности, населяющие республик.

Зачастую борьба за права своего этноса ложится целиком на плечи общественных организаций, представляющих интересы своих на различных уровнях.

В последние годы в стране произошли заметные перемены – как в области межнациональных отношений, так и в области разграничения полномочий между государственными органами различного уровня, их взаимодействия с общественными объединениями. Появление весьма интенсивных пятен национализма на пространстве всего бывшего Союза, активное «национальное пробуждение» и рождает проблему этнических меньшинств. При разработке государственной национальной политики следует учитывать новые тенденции экономического развития страны, имеющиеся достижения в становлении институтов гражданского общества. Эта задача является базовой для настоящего исследования.

Существенным недостатком в осуществлении в Российской Федерации защиты прав национальных меньшинств является то обстоятельство, что малочисленные народы, проживающие в России, юридически подпадают под разные режимы правовой защиты, а сами эти режимы четко не определены.

Современная государственная национальная политика концептуально ориентирована на устойчивое развитие народов и национальных меньшинств, на демократизацию межнациональных и федеративных отношений, на полный учет и использование на практике потенциала самобытности каждого народа и национального меньшинства и общегосударственного потенциала, на сотрудничество и сотворчество всех народов Российской Федерации.

Каждый из народов обладает своеобразием своей материальной и духовной культуры. В стране представлены пять мировых цивилизаций и практически все религиозные конфессии.

Конституцией Российской Федерации провозглашен принцип равноправия народов, проживающих на территории России, сущность которого выражается в недискриминации какого-либо народа по этническому признаку и предоставлении различных прав в равной мере всем народам, населяющим Россию. Однако фактически действительного равенства между народами не существует в силу ряда причин экономического, культурного и иного характера. Поэтому обеспечение Российской Федерацией защиты прав народов, находящихся в численном меньшинстве по отношению к большинству населения государства, и предоставление этим народам дополнительных гарантий является одной из её непосредственных обязанностей, закрепленной в Конституции России, иных федеральных правовых актах, а также в международных актах.